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      黃河流域“挖湖造景”深層思考和治理建議(摘要-735期)

      2021-01-21 12:52

      (張 旺 王亦寧 姜 斌 張海濤 李新月)

        一、黃河流域“挖湖造景”深層次原因分析

        1. “挖湖造景”反映了特定發展時期“經營城市”的理念上的偏差

        從新世紀以來,經營城市理念開始流行,城市主政者把一切城市公共資源當作“資本”,把城市當作企業來經營,帶動投融資和城市建設。這一過程,客觀上確實促進了城市的發展、基礎設施的改善,但同時也埋下了不少隱患,最典型的是對于土地這類稀缺資源的無序爭奪,圈地之風蔓延?!巴诤炀啊睂嶋H上反映的也是對城市稀缺資源的爭奪,擁有了土地,再擁有水面,就有了進一步提升土地價值和城市價值的空間,有利于促進城市旅游、招商引資,潛在利益巨大。

        2. “挖湖造景”在相當程度上反映了地方政府強烈的政績沖動

        客觀講,對城市自身的發展來說,造人工湖確實有不少好處。人工湖可以改善城市局部氣候,具有防洪除澇、景觀娛樂、美化城市等多種功能,增加城市的靈動和韻味,還可以改善人民群眾工作生活環境,為周邊居民提供休閑場所;部分運行良好、符合自然生態要求的人工湖也可以在一定程度上改善整體生態環境。通過人工湖建設,顯著提高了城市的品位,也往往能得到市民群眾的支持,是擺在明處的“政績”,地方政府主政者普遍有比較大的熱情。

        3. “挖湖造景”反映了地方政府在處理局部利益和全局利益、目前利益和長遠發展關系上的短視和不足

        雖然挖湖造景對城市自身發展來說有一些利好,但從流域資源環境的整體保護和經濟社會長遠發展來說,卻潛藏諸多隱患。一是擠占耕地影響糧食安全和社會穩定,沖擊耕地紅線。二是加劇干旱地區的水資源供需矛盾,黃河流域干旱地區降水量小,蒸發量大,人工湖湖面越大、蒸發量和滲漏量隨之增大,加劇地區水資源供需矛盾。三是加劇貧困地區的財政負擔,建設和運行維護成本都較高,通過PPP模式籌資造湖造景,多個項目投資達數億元甚至數十億元,嚴重超過地方財政承受能力。

        4. 挖湖造景也在相當程度上反映了資源生態領域監管不嚴的問題

        很多“挖湖造景”項目未辦理農用地轉用和土地征收審批手續,未落實耕地占補平衡,而且大多通過租賃、流轉的方式占用農民集體土地,一旦出現糾紛,將會影響農民長遠生計和社會穩定,這也是國家嚴厲查處“挖湖造景”的主要原因。挖人工湖將黃河水資源圈留在當地,嚴重影響黃河的生態基流,還有很多人工湖生態環境問題突出,水體置換率低、污染源復雜,造成新的污染,有些人工湖泥沙淤積嚴重,造成行洪障礙。這些問題長期存在,反映了水資源、水環境、水生態領域存在大量監管不嚴現象。

        二、黃河流域“挖湖造景”治理思路及相關建議

       ?。ㄒ唬﹪覍Α巴诤炀啊闭蜗嚓P文件要求

        2014年8月29日,國家審計署印發《關于加強對奢華浪費建設審計的通知》,要求各級審計機關在審計過程中重點關注八類內容,其中就包括以“改善人居環境”名義挖人工湖現象;要求加大對典型案例的查處力度,狠剎奢華浪費建設之風。

        2020年4月,國家發展和改革委員會、水利部、自然資源部和生態環境部聯合印發《關于開展黃河流域“挖湖造景”問題專項檢查的通知》。檢查范圍是黃河流域各縣區及相關單位已建、在建、擬建使用黃河水(干流和支流)的人造湖、人造濕地項目等。檢查重點為城市建成區水體蓄水量大于等于10萬立方米的相關項目。黃河流域各?。ㄗ灾螀^)按照通知相關要求,隨即自上而下開展了專項檢查,重點排查人工湖是不是面子工程、是否違規舉債建設,是否對當地生態環境保護帶來不利影響,是否脫離地方發展實際增加地方政府隱性債務風險等問題。

        2020年9月10日,國務院印發《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(國辦發明電〔2020〕24號),再一次明確規定嚴禁違規占用耕地挖湖造景,禁止以湖泊治理為名,擅自占用耕地及永久基本農田挖田造湖、挖湖造景。值得注意的是,該通知并未一刀切全面禁止挖湖造景,對于符合規定且確實需要建設人工湖的情況,規定“確需占用的,應符合國土空間規劃,依法辦理建設用地審批和規劃許可手續?!?/p>

       ?。ǘ┛傮w治理思路

        第一,對于已建的人工湖,不宜簡單填平了事,要具體情況具體分析。處于嚴重干旱地區甚至沙漠地區的人造景觀湖泊,嚴禁直接引黃河水作為水源,能夠置換為再生水源的予以保留,根據湖面蒸發情況和水源供給情況縮小湖面到一定范圍,并配合抑制蒸發的工程措施;缺乏穩定再生水水源的則予以取締。對其他地區或城市的已有人工湖,前期履行手續、合法合規的,可以進行保留,但要求供水水源逐步置換為再生水或其他水源,減少直接引用黃河水;對前期審批手續不全、不合法不合規的項目,要對項目中的違規部分、景觀部分和民生需求部分進行一定程度的切割,如果地方確有實際民生需求,應做改造提升并補齊手續,保障民生工程能為民所用,其他的則應取締填埋,并解決好土地整理、生態復綠等問題。

        第二,對于在建和擬建的人工湖。在建、擬建且合規的項目,應從黃河流域生態保護和高質量發展的角度,綜合考慮城市空間規劃、用地范圍、水面功能需求、土地資源與水資源承載力等因素,提出建設保護人工湖生態環境的規范性要求,原則上要減少對黃河水的引用,主要使用再生水,并采取措施防止水體富營養化。對于在建、擬建但違規的項目,則應立即停止并糾正,占用永久基本農田的項目限期恢復,確實無法恢復的按照有關規定進行補劃。

       ?。ㄈ┫嚓P建議

        一是下大力氣管好黃河“水袋子”,切實落實水資源最大剛性約束要求,嚴格相關項目用水審批。把水資源作為黃河流域城市建設發展的前置約束條件,進一步強化生態空間管控,根據地區水資源、水生態、水環境承載能力,合理規劃城市規模、水面景觀等。嚴把引黃項目準入關,不折不扣執行水資源論證和取水許可制度,嚴禁使用飲用水源、地下水建設人工湖。對不符合國家生態環境保護政策要求以及不符合當地水資源條件的“挖湖造景”取水申請,審批機關堅決不予批準,杜絕新增問題工程,堅決遏制脫離實際的“造湖沖動”。

        二是下大力氣解決好存量“挖湖造景”問題,切實推動已建人工湖整治。開展專項檢查和督促整改行動,強化人工湖項目運行監管,堅決遏止大規模直接利用引黃水,遏止以極低成本輕易攔水引水。推動用水方式由粗放向節約集約轉變,管控好各類用水需求,更多探索利用非常規水源或結合灌溉等一水多用,來置換現有人工湖水源。強化全流域水資源統一調度,進一步提高用水成本,用水資源配置手段倒逼人工湖用水的水源置換。做好取締整改項目的督促落實,妥善解決好河道復原、防洪工程完工等遺留問題。

        三是借助現代科學技術手段加強對“挖湖造景”監控。建立人工湖基礎信息平臺,利用遙感、空間定位、衛星航片、視頻監控、自動監測等科技手段,疊加基本農田、耕地、審批用地數據,精準高效分析“挖湖造景”項目所處的地理位置、建設范圍、是否侵占耕地或永久農田等,并對水文、水資源、水環境、水生態、水域空間進行動態檢測監控。制作專題圖,輔助相關部門對“挖湖造景”問題進行督導檢查。

        四是切實加強對人工湖泊水環境水生態監管力度。結合河長制湖長制落實,完善標準規范建設,從管理范圍劃定、空間管控、清潔保潔、河湖水體質量管理等方面,加強相關監管。對保留的人工湖,要逐步構建正向循環的湖泊生態保護治理系統,通過河-湖-濕地連通,提高水質,使湖泊更好地發揮生態、景觀功能。定期開展人工湖健康評價,識別河湖健康狀況,結合“一河(湖)一策”方案實施,加快推進示范河湖建設。

        

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      水利部發展
      研究中心
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